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上海率先启动预付卡立法 实现风险预警和监管精准分类

2017-12-28 15:44:30 来源:东方网  作者:詹顺婉  选稿:刘辉

  东方网12月28日消息:《上海市单用途预付消费卡管理规定(草案)》于日前提交市十四届人大常委会第四十二次会议一审。标志着在单用途预付卡地方立法领域,上海迈出了全国第一步。

  发卡圈钱跑路戏码频频上演,预付卡消费纠纷逐年上升,上海人大主动作为,积极为全国单用途卡立法提供地方样本,既显示了先行先试的探索者姿态,也表现出对民情民意的高度关切。

  然而,率先也意味着挑战。无论是法规起草阶段还是提交一审之后,该项立法面临一系列难题亟待破解。

  地方立法能否有所作为?

  尽管商务部于2012年9月制定的部门规章《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,对零售业、住宿餐饮业和居民服务业的发卡企业提出了具体的管理规范。但是,有关制度措施与当前发卡经营者量大面广、发卡模式变化多样的市场现状不相适应,其调整对象范围有限,只包括零售业、住宿餐饮业和居民服务业的企业法人;其管理手段较为单一,经营者虚报、瞒报、漏报发卡信息现象严重,超发、滥发行为普遍,监管部门与消费者无法准确、及时、完整地了解发卡信息;其保障机制相对缺失,对经营者预收资金的银行存管制度强制力不足,经营者容易逃避预收资金管理义务,难以保障消费者的合法权益。

  在此背景之下,地方性立法能否有所作为,可以在何种范围内、如何作为等问题有待探索。

  事实上,面对层出不穷的预付卡消费纠纷,有一种说法是,预付卡发行的本质是一种商家与消费者的合同契约行为,属于民事法律关系的范畴,而对于民事合同效力规定的立法位阶是法律和行政法规,不属于地方立法权限范围。

  对此,市人大在相关立法调研中听取各方意见,反复研讨、论证,最终形成共识:虽然本项立法涉及法律关系复杂,很多制度设计被认为缺乏上位法依据。但是,地方立法对预付卡发行进行监管,符合消法和物权法的精神和原则。以消法作为直接上位法的立法思路,核心制度设计直接援引消法中的一些条款,避免了与其他上位法相抵触的问题。

  由注重事前许可变为加强事中事后监管

  在前期立法调研中,不少意见认为,防止商家圈钱跑路,就要让监管部门及时了解多少商家在发卡,发了多少卡、圈了多少钱。能否设立统一监管平台,并规定,只有联网商家才具有发卡资质?

  市人大财经委副主任委员马新生谈到,经过反复研究,草案由之前的注重事前许可,变为加强事中事后监管,拟通过建设协同监管平台掌握企业的发卡信息,处理监管措施的合法性与保护企业经营自由的问题。

  据悉,提交一审的法规草案规定,由市商务部门牵头建设单用途卡协同监管平台,协同监管平台具有归集经营者单用途卡发行、兑付、预收资金等信息的功能。同时明确,经营者通过自建业务处理系统,或者使用公共基础业务处理系统发行单用途卡,并实现与协同监管平台的信息对接。行业主管部门依托协同监管平台,通过对发卡经营者信息和其他各类信息的综合处理和分析,实现风险预警和监管精准分类。

  “如果商家不主动对接联网,怎么办?”市人大教科文卫委主任委员陈克宏指出,现实中众多小、微型商家只在线下发卡。对于不对接监管平台的发卡商家,政府部门如果没有强制性约束措施,监管平台很难监管。

  “平台设计的初衷很好,关键在于,如何扩大平台的知晓度,”市人大财经委主任委员潘志纯指出,要避免自拉自唱,就要着重做好平台的推广宣传工作,让更多的消费者了解并选择这一平台,通过树立平台的影响力,最终实现发卡企业自觉自愿对接平台。潘志纯指出,法规执行的效果,不仅取决于完善的制度设计,更需要政府部门在实践中多下功夫。草案中有不少条款授权政府制定具体办法,建议政府部门要与法规的实施同步设计、同步出台。

  要管好又不管死

  无论是设置发卡门槛,加强风险防控,还是信息纳管,都意味着企业发卡行为将被套上“紧箍咒”,商家不得为所欲为。如何在管好预付卡问题的同时,又能充分保障企业经营自主权,成为不少代表关注的问题。

  市人大常委会预算工委副主任龚梅华在审议中提到,现在的草案将所有发卡商户都纳入监管,意味着任何小商小店、乃至个体摊位发行的预付卡都是法规规范的范围。“诸如奶茶铺、面包店都被‘一刀’切纳管,政府是否管得了、管得好?”龚梅华建议,在监管范围的划定上要有所分类取舍。

  “在预付卡监管方面,我们既是有为的政府,同时也是有限的政府,”潘志纯提到,要避免以前什么都不管,现在什么都拉过来管。什么是政府的责任、什么是企业的责任,什么是消费者责任,其中的界限在哪里,这些问题要看明白、想清楚,光靠政府兜底是不可能的。同时,政府的“放管服”职责,究竟放什么、管什么、服什么,此类问题没有得到清晰的判断,将直接决定制度设计是否合理。

  “处理好合法性和有效性之间的关系,是此次立法的难点之一。”马新生指出,既要在地方立法权限内依法立法,也要措施得力、解决主要问题;要处理好保护消费者合法权益与激发市场活力之间的关系,既要打击不良商家的不法行为,也要促进行业健康发展,是本次立法要着重把握好的问题。

 

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